黨的十八大以來輸配電成本監(jiān)審工作紀實 核減不合理費用1200億元

成本是價格形成的基礎。要科學合理定價，成本是關鍵，沒有真實準確的成本核算，價格決策就容易失誤。成本監(jiān)審是政府價格主管部門通過審核經營者成本，核定政府制定價格成本的行為，是政府制定和調整價格的重要程序，是價格監(jiān)管的重要內容。當前，隨著價格改革進程的不斷推進，政府管理的價格變少了，但對管理的科學性、合理性的要求卻越來越高，成本監(jiān)審工作的重要性、科學性日益彰顯，對其要求、標準也愈來愈高，影響日益擴大。成本監(jiān)審工作的質量，關系著人民群眾的切身利益，成本監(jiān)審工作也面臨很多難得的機遇。

開展成本監(jiān)審 讓政府“清楚亮成本、明白調價格”

本世紀初，成本監(jiān)審還是個新生事物，價格主管部門在應不應該開展成本監(jiān)審這個問題上曾認識不一。當時，也確實面臨著許多問題，如成本核算方法如何制定，工作程序如何規(guī)范，經費來源如何落實，隊伍素質能否適應以及其他體制機制問題和矛盾等等。隨著價格改革不斷深入推進，我國政府管制價格的范圍主要限定在與居民生活密切相關、具有一定自然壟斷經營特性的供電、供氣等行業(yè)，城市供水、公交等公用事業(yè)以及醫(yī)療、教育等公益性服務。這些行業(yè)由于存在壟斷、外部性或者嚴重信息不對稱，政府必須對這類商品和服務價格進行管制，努力解決“市場失靈”，防止企業(yè)獲取高額壟斷利潤，損害消費者利益，降低社會分配效率。為此，如何提高政府對壟斷行業(yè)、公用事業(yè)以及公益性服務定價的科學性、合理性，最大限度保護消費者的權益，對成本監(jiān)審的需求就越來越迫切了。為了加強對壟斷行業(yè)價格成本監(jiān)管，2002年底，原國家計委制定出臺了《重要商品和服務成本監(jiān)審暫行辦法》，第一次在價格管理中提出了成本監(jiān)審概念，并制定了第一批成本監(jiān)審目錄。經過三年左右的實踐，2006年初，國家發(fā)展改革委發(fā)布42號令，公布《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》，明確了成本監(jiān)審范圍和主體，統一了監(jiān)審原則、方法和程序;2007年，又出臺了《定價成本監(jiān)審一般技術規(guī)范(試行)》(以下簡稱一般技術規(guī)范)，規(guī)定了成本監(jiān)審主要指標的一般審核標準，推動成本監(jiān)審向前邁了一大步。從此，成本監(jiān)審從無到有，從點到面，進入規(guī)模開展階段。

為推動價格改革向縱深發(fā)展，加快完善主要由市場決定價格機制，2015年，中共中央、國務院印發(fā)了《關于推進價格機制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕28號)，明確提出，對于極少數保留的政府定價項目，要規(guī)范定價程序，加強成本監(jiān)審，推進成本公開，堅決管細管好管到位，推進政府定價公開透明;要堅持成本監(jiān)審原則，將成本監(jiān)審作為政府制定和調整價格的重要程序，不斷完善成本監(jiān)審機制;對按規(guī)定實行成本監(jiān)審的，要逐步建立健全成本公開制度，公用事業(yè)和公益性服務的經營者應當按照政府定價機構的規(guī)定公開成本，政府定價機構在制定和調整價格前應當公開成本監(jiān)審結論。以此為契機，成本監(jiān)審全面深入、大規(guī)模開展。

助力重點領域改革 念好壟斷行業(yè)成本約束“緊箍咒”

近年來，價格主管部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照政府價格管理轉變職能、放管結合、提升監(jiān)管水平的要求，進一步開拓思路、創(chuàng)新方式，積極探索、上下聯動、左右協同，統籌系統力量，發(fā)揮第三方支持作用，成本監(jiān)審工作取得了積極進展和明顯成效。

——“擠水分”、“減成本”，推進壟斷行業(yè)改革。緊緊圍繞助力供給側結構性改革，按照“準確核定成本”、“科學加強監(jiān)管”要求，采取交叉審核、聯合審核和本地審核等多種方式，加強以自然壟斷環(huán)節(jié)為重點的成本監(jiān)審，為推進和深化重點領域價格機制改革發(fā)揮了重要作用。據統計，2013-2016年國家發(fā)展改革委以及地方價格主管部門累計開展成本監(jiān)審項目近24000個，覆蓋電力、天然氣、城市供水、教育、有線數字電視、旅游景點、出租車等壟斷行業(yè)和重要公用事業(yè)、公益性服務等20多個行業(yè)，核減不應計入定價成本的費用約8000億元。其中，2016年各地開展的監(jiān)審項目達11000余個，比2012年增長3.2倍，核減成本約3800億元。在輸配電領域，2015年以來開展的電網公司輸配電成本監(jiān)審，是首次在全國范圍內組織的、對超大型自然壟斷環(huán)節(jié)開展的定價成本監(jiān)審，按照“合法性、相關性、合理性”原則，通過數據核對、細化調查、當面約談、實地走訪、延伸審核等艱苦細致的工作，共核減與輸配電不相關、不合理費用約1200億元，平均核減比例14.5%。在電網投資大幅增長，電量增速趨緩情況下，最終核減32個省級電網準許收入約480億元，改革紅利全部用于降低用戶電費支出，并促進了電力市場化交易。在天然氣領域，2017年組織開展對13家天然氣跨省管道運輸企業(yè)的成本監(jiān)審，剔除企業(yè)無效資產185億元，核減比例7%，核減不應計入定價成本總額46億元，核減比例16%，核定的管道運輸價格平均下降幅度達15%，為促進天然氣市場化改革發(fā)揮了重要作用。在鐵路領域，正在對鐵路總公司及其所屬18個路局開展普通旅客運輸定價成本監(jiān)審，已經完成成本實地審核。成本監(jiān)審對壟斷企業(yè)促進作用巨大，尤其是輸配電價改革對于電網企業(yè)的經營和盈利模式具有革命性的影響，無論是從投資、資產管理、成本管理，還是會計核算、預算管控，企業(yè)開始注重從諸多方面加強內部管理。

通過上述對壟斷行業(yè)開展的成本監(jiān)審工作實踐，逐步改變了以前消費者被動接受壟斷行業(yè)成本費用的局面，使社會不再為不合理的高成本“埋單”。成本監(jiān)審在約束壟斷行業(yè)成本上升，維護國家和消費者利益，促進壟斷行業(yè)良性發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

——“曬成本”、“亮底牌”，理直氣壯向漲價說“不”。在這些年的成本監(jiān)審實踐中，很多地區(qū)還根據成本監(jiān)審結論，否決了經營者提高價格的要求，保護消費者的合法權益。例如，某航空公司向某省物價局提出其貨物處理單位成本已達到0.82元/Kg，要求提高貨物運輸處理費收費標準，經過成本監(jiān)審，發(fā)現其成本中包含其他業(yè)務的費用，核定的成本僅為0.32元/Kg，因此終止了調價程序。此外，福建、廣東、浙江等省通過成本監(jiān)審，在弄清楚企業(yè)真實的成本收益情況基礎上，否決了教育、有線電視收費等方面經營者的提價要求，勇敢地向漲價說“不”，有效維護了消費者利益，使得監(jiān)審工作真正能夠取信于民。

——“立規(guī)矩”，“建機制”，構建成本監(jiān)審制度框架體系。為了將成本監(jiān)審納入制度化和規(guī)范化軌道，通過多年實踐探索，總結經驗，建章立制，在明晰定價程序，強化成本約束，推進公開透明、優(yōu)化監(jiān)管方式等方面不斷完善，目前已初步形成成本監(jiān)審制度框架。一是出臺指導意見。適應價格機制改革和強化價格監(jiān)管的新形勢、新要求，2015年6月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關于加強政府定價成本監(jiān)審工作的意見》，明確了當前和今后一段時期，加強成本監(jiān)審工作的總體要求。提出到2017年，重點行業(yè)成本監(jiān)審辦法體系基本形成，重點領域和關鍵環(huán)節(jié)成本監(jiān)審深入開展;2020年，成本監(jiān)審的制度規(guī)則健全完善，方式方法科學合理，重點領域全面覆蓋，成本公開規(guī)范有序。二是完善成本監(jiān)審目錄。2015年12月，國家發(fā)展改革委根據新修訂的《中央定價目錄》，重新發(fā)布了《國家發(fā)展改革委定價成本監(jiān)審目錄》，明確中央直屬及跨省水利工程供水、省及省以上電網輸配電、中央管理企業(yè)全資及控股鐵路普通旅客列車票價率、跨省長途管道運輸、郵政信函寄遞、麻醉藥品和第一類精神藥品等6項商品和服務，納入國家發(fā)展改革委成本監(jiān)審范圍。三是健全成本監(jiān)審辦法。對《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》進行修訂，在成本監(jiān)審程序，定價成本審核原則及標準、發(fā)揮第三方作用以及推進成本信息公開等方面進行完善，促進壟斷行業(yè)成本和價格監(jiān)管。在高校、水利工程供水、物業(yè)、城市供水等領域之后，又制定了有線電視基本收視服務、輸配電、天然氣管道運輸和鐵路普通旅客列車運輸等行業(yè)成本監(jiān)審辦法，明確了相關行業(yè)成本監(jiān)審的定價成本構成和指標審核標準，為加強重點行業(yè)成本監(jiān)審、科學制定價格奠定了基礎。各省級價格主管部門也以42號令和一般技術規(guī)范為基礎，構建并完善了成本監(jiān)審制度框架體系，先后出臺了教育、城市供熱、污水處理等多個行業(yè)成本監(jiān)審辦法，并從嚴格成本監(jiān)審程序、規(guī)范文書格式、完善檔案管理、嚴肅廉政保密紀律等方面進一步健全了制度。據統計，2013-2016年，各省級價格主管部門出臺行業(yè)成本監(jiān)審辦法50余個，建立完善相關工作制度60多個。上海市還會同行業(yè)主管部門發(fā)布了供水、管道燃氣經營企業(yè)和污水處理成本規(guī)制管理辦法，加強了公用事業(yè)的成本規(guī)制和監(jiān)督管理。

——“強監(jiān)督”，“促公開”，有效提升定價成本監(jiān)管公信力。十八大以來，價格主管部門逐步建立健全成本信息公開制度，推進成本信息公開，加強經營者成本約束，促進政府定價公開透明，強化社會監(jiān)督。成本信息公開是價格管理政務公開的重要內容，涉及社會公眾、企業(yè)和政府多個方面。為總結經驗、有序推進，國家發(fā)展改革委指導各地先行在城市供水行業(yè)開展了試點。新推出階梯水價的600多個城市，均已實現了制定價格前的成本公開。經營者通過門戶網站或當地政府網站，主動公開了企業(yè)經營情況和成本數據，以及社會公眾關心的其他有關水價調整的重要問題;價格主管部門在聽證會舉行前也向社會公開了成本監(jiān)審結論。天津、山西、上海等多個省份在城市供水、供熱、管道燃氣、污水處理、交通、教育等不同行業(yè)推行了成本信息公開制度或試點。北京市規(guī)定公共交通行業(yè)經營者每年定期公開成本信息，政府公開定價成本監(jiān)審結論;上海已實現供水、供電、供氣、出租車等重點領域調價前成本信息公開和供水企業(yè)的年度成本信息公開。通過成本信息公開，促進了企業(yè)加強成本控制，抑制提價沖動，維護消費者權益。

大膽創(chuàng)新 在攻堅克難中繼續(xù)砥礪前行

十八大以來，成本監(jiān)審從淺到深，從粗到細，全面發(fā)力，多點突破，縱深推進。以自然壟斷環(huán)節(jié)為重點，建立健全行業(yè)監(jiān)管制度，拓寬監(jiān)審范圍，加大工作力度，科學化、精細化、規(guī)范化水平顯著提升。成本監(jiān)審技術性、專業(yè)性較強;被監(jiān)審行業(yè)情況復雜，企業(yè)體量龐大;缺少成熟的監(jiān)管經驗，人員力量也有限，工作難度很大。我們在具體工作中大膽創(chuàng)新，從易到難，從試點到鋪開，充分調動系統力量，廣泛借用外智外力，上下聯動，部門協同，形成工作合力。

我國很多壟斷企業(yè)都是特大型企業(yè)，比如一個省級電網的體量在國外都是一個國家電網的體量，但與其他國家動輒數百人、甚至上千人的監(jiān)管人員和機構相比，我們當前的成本監(jiān)管力量十分有限。以輸配電成本監(jiān)審為例，某省級電網每年由國資委聘請會計師事務所進行專項財務審計，承擔工作的會計師事務所派出四五十名專職會計師，利用專業(yè)軟件，還要歷時3至4個月完成。可是成本監(jiān)審一般每個監(jiān)審組不超過七八個人，涉及幾萬億的資產，幾千個核算單位，實地審核時間只有兩三個月。為此，各級價格主管部門不斷創(chuàng)新工作方式，努力提高成本監(jiān)審效率。比如，在分期分批開展省級電網、區(qū)域電網和跨省跨區(qū)專項工程成本監(jiān)審的過程中，探索采取了交叉審核、聯合審核等多種方式。試點初期，面對電網利益交織、情況復雜，對安徽、湖北等省級電網采取了交叉監(jiān)審的工作方式，有利于工作的客觀公正性。改革中期，在聯合審核上下功夫，價格主管部門聯合行業(yè)主管部門、借助第三方專業(yè)機構等外部力量，提高工作效率。后期在跨省跨區(qū)專項工程成本監(jiān)審中，結合專項工程運營管理模式，探索采取“獨立+聯合”的混合工作方式，成立四個專項監(jiān)審組，并組成聯合審核小組，避免了重復交叉進駐企業(yè)，也提高了工作效率。

價格改革要求涉險灘、敢啃“硬骨頭”，成本監(jiān)審也從后臺走向前臺，發(fā)揮重要作用，各方對成本監(jiān)審的要求更是越來越高。特別是隨著定價權限的下放，多數基層人員力量不足，且沒有從事過成本監(jiān)審，這是當前困擾成本監(jiān)審工作發(fā)展的突出問題。價格主管部門加強組織領導，充分調動行業(yè)主管部門、地方、企業(yè)、專業(yè)機構等各方面力量，形成系統合力。監(jiān)審組由各方面成員構成，既有地方價格主管部門，又有行業(yè)主管部門，還有聘請的第三方專業(yè)人員。開展實地審核前，組織培訓，詳細解讀成本監(jiān)審辦法，加強實務指導培訓，使監(jiān)審人員快速進入狀態(tài);實地審核之初，召開啟動會，闡述成本監(jiān)審的目的意義，與企業(yè)各相關部門進行座談，減少企業(yè)顧慮;實地審核過程中，建立快速有效的溝通機制，實行組長負責制，各成員分工明確，既相對獨立，又互相配合，工作過程中嚴格程序、規(guī)范行為。對省級電網輸配電成本監(jiān)審期間，各級價格主管部門成本監(jiān)審人員兢兢業(yè)業(yè)、默默奉獻，付出了艱苦卓絕的努力，共梳理核對電網企業(yè)資產卡片4000余萬張，收集分析電網企業(yè)相關報表18000余張，查閱帳簿和原始憑證3000余冊，出具成本監(jiān)審工作聯系單3500余份。展望未來 任重道遠 積極提升成本監(jiān)管能力

成本監(jiān)審是加強價格監(jiān)管、管細管好管到位的重要抓手，黨的十八大以來，價格主管部門積極服務供給側結構性改革，加快完善主要由市場決定價格的機制，放開了80多項政府定價項目，加快建立科學、規(guī)范、透明的政府定價和成本監(jiān)審制度。中央28號文件明確提出加強成本監(jiān)審要求，開創(chuàng)了成本監(jiān)審工作的新起點，對成本工作具有里程碑意義。但是成本監(jiān)審面臨的任務依然艱巨，離中央的要求和群眾的期盼還有一定距離，加強壟斷行業(yè)監(jiān)管一直在路上，任重而道遠。

我們要進一步準確核定成本，科學加強監(jiān)管，提升成本監(jiān)審水平，著力健全成本監(jiān)管制度體系。根據價格機制改革和強化價格監(jiān)管的要求，修訂出臺《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》，加強辦法核心內容的解讀和落實。要進一步推進成本監(jiān)管理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，深入研究完善適應壟斷行業(yè)和價格改革新要求的成本監(jiān)管規(guī)則體系，將成本監(jiān)審工作納入科學化、制度化和規(guī)范化軌道。健全行業(yè)成本監(jiān)審辦法，對自然壟斷環(huán)節(jié)和重要公用事業(yè)和公益性服務行業(yè)都要制定行業(yè)成本監(jiān)審辦法。推進重點領域成本監(jiān)審工作。緊緊圍繞降低企業(yè)成本、助力供給側結構性改革目標，對依據成本定價的壟斷行業(yè)，完善成本約束機制，按照“準許成本+合理收益”原則，準確核定成本，科學加強監(jiān)管，促進企業(yè)改善服務、降本增效。在天然氣管道運輸、鐵路普通旅客列車運輸和輸配電等價格改革重點領域，在城市供水、醫(yī)療服務、教育等公用事業(yè)和公益性服務領域，全面推進成本監(jiān)審，進一步提高成本監(jiān)審的準確性、科學性和規(guī)范化。要逐步建立健全成本信息公開制度，規(guī)范經營者主動公開成本，政府定價機構制定和調整價格公開成本監(jiān)審結論，推進政府定價公開透明，強化社會監(jiān)督，真正做到管細、管好、管到位。進一步加強成本隊伍建設。開展成本監(jiān)管是政府定價的新要求，有很多都是開創(chuàng)性、創(chuàng)新性的工作，需要在實踐中不斷積累和總結經驗，并逐步壯大專業(yè)隊伍。要開展多層次、有針對性的培訓，爭取盡快建立一支高效、精干、公正的監(jiān)審隊伍，為做好成本監(jiān)管工作提供人員組織保障。

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